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深入推進電子政務加快政府數字化轉型
來源:行政管理改革雜志 更新時間:2019-03-27

 

[作者簡介]劉密霞,中共中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心副教授。

[摘 要]  電子政務的關注點正從信息技術的使用轉向讓信息技術以可持續的方式,在獲得適當機構和立法支持的前提下完全融入和嵌入政府的業務流程,促進政府的數字化轉型,并不斷完善數字政府建設。根據《2018年聯合國電子政務調查報告》分析政府數字化轉型的歷程和面臨的挑戰,提出推進數字政府建設的路徑選擇。

[關鍵詞]     數字化轉型;數據驅動;數據治理

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

各個國家正在根據本國的發展環境、戰略和計劃決定其數字政府發展目標的級別與程度,不斷適應數字化的發展進程,從而能夠經濟、安全、有效地管理數據應用和資產,通過數字化轉型讓公眾能隨時隨地通過任何設備方便、快捷獲取政府的高質量服務,完善數字化治理體系和實現數據驅動的政府決策。

一、政府數字化轉型的發展

(一)各國發布數字戰略支撐數字化轉型

歐洲《2016—2020年電子政務行動計劃》旨在掃清現有的數字障礙和預防公共部門現代化發展中導致的分化割裂,加速政府的數字化轉型,這是確保歐盟單一市場取得成功的關鍵要素。該行動計劃中的優先政策包括采用“關鍵數字推進手段”促進公共行政現代化發展;通過跨境操作能力促進公民和企業流動;促進政府與公民、企業之間的數字互動。[1]

英國政府2017年3月發布了《英國數字化戰略(2017)》,提出建設一流的數字化基礎設施、開展先進的技能培訓和有效的監管,打造英國數字化競爭優勢。其中數字政府舉措的目標是維持英國政府在線服務的全球領先地位,深入推進政府數字化轉型,打造平臺型政府,更好地為公眾提供公共服務;在公眾數字化服務方面,通過正確的文化導向和工作場所建設,大幅提升公務人員的技術能力;在政府數字化產品方面,著力打造政府在線身份認證(GOV.UK Verify)、在線支付(GOV.UK Pay)和在線通知(GOV.UK Notify)三大平臺。

丹麥通過《2016—2020年數字戰略》進一步向數字公共行政、溝通交流與電子服務轉型。該戰略重點關注的領域包括:用戶友好、簡潔的數字公共部門;更好地利用數據以及更快速地處理問題;更有凝聚力的福利服務;完善的商業框架;將公共部門數據作為一個促進增長的推動力;建立高效的公共事業部門;公共部門數據保護;面向所有人健全的數字基礎設施和數字化發展;針對慢性病病患者的遠程醫療解決方案、數字學習工具和在線提供公共部門數據——目前一視同仁免費向個人、企業和機構提供數據。該戰略強調公共部門必須與商界、利益攸關方組織和其他各方合作,建設一個“靈活的、極具適應性的社會以及之后的數字化程度更高的國家”。

法國政府于2017年10月啟動了“2022年公共行動”的公共服務轉型項目,主要目標是精簡行政流程,推動數字化發展,其關于實現公共服務數字化轉型的愿景目標是到2022年實現100%無紙化公共服務。法國政府還啟動了“數字空間管理協調發展計劃”(DCANT18),以期建立應用程序、構件、存儲和共享框架的共同基礎,加快和擴大數字化轉型。

日本制定了《數字政府戰略》和《加強利用公共和私營部門數據的基本計劃》,《數字政府戰略》的三個支柱之一就是促進持久、包容和可持續的經濟增長,促進充分的生產性就業,促進人人有體面工作,形成配套的公私合作平臺。

澳大利亞政府2011年提出了數字轉型戰略,并成立了數字化轉型局,其主要職責是通過作為開放式政府數據的中央數據庫改善公共服務的交付,該平臺為用戶和整個社會創造新的價值。

(二)開放政府數據以發揮數據價值

Gartner提出數字政府5級成熟度模型,[2]第一階段側重用戶使用在線服務的便捷性并節省費用,數據是孤立的和有限的;第二階段是開放數據,促進數據的透明度和開放度,統籌數據的內部整合,梳理各個部門的數據資源,建設透明政府;第三階段則完全以數據為中心,主要績效指標是開放了多少數據,并在此基礎上構建了多少應用,側重于設計和執行數據為中心的戰略,滿足公眾對數據的需求是以數據為中心階段的最大價值,通過數據驅動政府服務優化;第四階段是完全數字化階段,與第三方合作,通過開放數據API,激活企業或者個人對于數據的創新應用能力,應用數據為中心的方法提升政府效能,不斷促進創新;第五階段是應用開放數據的數字化創新過程深入嵌入政府的整個流程,圍繞建立數據服務的全新范式,通過更多數據產品和數據服務的開發,讓政府變得更智慧,讓百姓生活變得更便利,實現數據惠民、數據社會化的高層次目標。[3]可見數字政府的發展以數據為中心,促進政府的數字化轉型。

各國對數字技術的依賴逐漸增強,例如在應急管理、履行主要職能、迅速危機恢復方面,加大了對地理信息系統(GIS)、開放政府數據,以及前沿技術(如人工智能與區塊鏈)的使用,以提高反應速度、增強社會彈性。開放政府數據是由公共機構或政府控制的實體產生或委托產生的數據,可供任何人使用、重用和再分配。政府數據的獲取、再利用和再分配不僅為公共部門機構創造了價值,更為整個社會創造了價值,使所有利益攸關方能夠全面、免費地獲取公共數據,并讓個人有機會評估各行政機構的表現。隨著ICT應用的深入,這個開放式平臺讓更多人能夠更大限度地獲得關鍵記錄。數據獲取的便捷性使得公眾有機會就公共政策做出明智決定,并不斷地發現發展機會。最終,開放政府數據能夠提高資源的使用效率,改善服務供應——這是大多數國家電子政務戰略的一個關鍵要素。

《2018年聯合國電子政務調查報告》顯示有139個國家擁有開放政府數據門戶網站,這些門戶網站中的84%還提供了目錄或元數據庫,并描述了數據的概念、方法和結構。同時報告還對40個試點城市從技術標準、內容提供、服務和參與度方面進行評價,有73%的城市提供了開放政府數據的倡議,這表明市政部門愿意變得更加透明和經濟。這些城市中有60%提供開放政府數據的政策,制定并公布和使用開放數據集的規則和建議。在大多數情況下,市政網站提供到特定開放政府數據門戶的鏈接。其中韓國政府制定了開放數據的實施框架,最頂層為開放數據戰略委員會,由總統指派的前總理和一些私有部門的代表組成委員會的聯合主席,委員會成員由牽頭部門公共管理與安全部、專業組織開放數據使用支持中心、每個部門的首席開放數據信息官、解決數據開放爭議的仲裁委員會構成,并通過舉辦私有部門與政府合作的開放數據論壇共同推動開放數據戰略的實施。

(三)數據驅動政府決策

“用數據說話,靠數據決策,依數據行動”已成為共識,越來越多的數據來源和分析工具使得政府能做出更好的決策,同時還可加速數據的收集,減少政策周期和迭代所耗費的時間,對所收集的數據進行更加精細的分析,從而不斷培育經濟新動能、構筑競爭新優勢、改善民生新服務。利用公共部門的數據進行決策,意味著需要擴大公共部門信息和統計的數據池,納入產生數字經濟的新數據源,包括移動數據、物聯網和社交媒體等。利用數據驅動的決策可應用于公共部門的各個領域。例如,在拉脫維亞,企業破產數據被用于規劃政策或支持公私營部門的運營。作為全國遠程醫療戰略部署的一部分,法國的衛生部門結合人口分布數據,使用普查數據和地區醫療保健設施地理分布,一直在用數據驅動的方法控制急性中風。

用于監測交通、空氣污染、能源消耗等傳感器,以及不斷累積的移動設施等正在產生可用的實時數據,實時數據的好處是能夠在特定位置發出行動提示。例如,在塞拉利昂、貝寧、幾內亞和科特迪瓦爆發埃博拉疫情的關鍵頭幾天,紅十字會采用移動電話作為傳統通信方式的補充進行快速調查,制定應對措施。新加坡已宣布計劃通過使用能夠捕捉實時數據的無人機,結合數據分析和移動應用程序,對港口服務進行決策管理。

(四)數據應用改善政府服務

政府部門不斷優化數據的使用,利用數字技術公共管理部門可以很容易檢索數據,并限制用戶請求數據的次數。反過來,公眾也有權根據數據保護條例修改或刪除數據,獲知數據被如何使用及在哪里使用。歐盟發起一系列基于“僅有一次原則”的倡議,旨在簡化真實數據源的使用流程,促進各種公共機構的不同信息系統機器之間的通信。該方法預計可使整個歐盟每年凈節省大約50億歐元。因為數據僅提供一次,可更好地控制數據,減少錯誤和差異;幫助公共管理部門更快速、更透明和更有效地工作,同時節省費用;使用前后一致的權威信息可減少欺詐;使用完整一致的信息可進行循證決策。

應用程序編程接口(API)是應用程序、系統、數據庫和設備之間的聯結,使用基于API的信息系統,可更好地整合公共管理部門、供應商等組織價值鏈,從而提高業務操作效率。通過獲取公共管理部門收集到的數據,使用內部API接口來改進公共服務。公共管理部門在其訪問權限內檢索所需的數據,例如地址、職業或社會保障編號,愛沙尼亞、芬蘭等國家和澳大利亞的新南威爾士州利用API來強化其政務平臺,將政府變成一個完全一體化的一站式服務平臺。新加坡的土地管理局通過利用地球空間公司的API和網絡服務實現地理空間數據共享,為70個政府機構節省了1150萬美元的應用程序費用。

二、政府數字化轉型面臨的挑戰

(一)數字化轉型儲備不足

數字化轉型不僅僅依賴于技術,還需要能夠提供可用、快捷、可靠的個性化服務的綜合方法,很多國家的公共部門對這一轉型準備不足,傳統的監管形式可能不再適用。因此,政府需要制定必要的政策、服務和監管來應對,需要在戰略思維、立法和監管方面進行轉變。在服務方面,滿足特定的需求并適應特定的受眾、行政、企業或公眾。在立法方面需要采取具有法律約束力的法案、規章、指令、規范和標準的形式,用以界定可以做什么和不能做什么。一些國家的政府已經開始制定人工智能發展的道德和法律框架,重要的是在特定的社會環境中引入新技術,并通過對新技術的適當管制確保對社會產生積極的影響。

(二)數字鴻溝與數據鴻溝并存

“數字鴻溝”曾經被認為是無法聯網和使用硬件設施,如計算機、電話和移動設備。但是,得益于技術進步和支付能力的提高,目前聯網和硬件使用能力得以改善,并能通過使用手機獲得所需要的資源和服務。然而,這又引起了新的數字鴻溝,比如該等設備的速度和質量,以及使用該等設備的數字素養和專業知識,尤其在老年人中存在的教育或數字技能缺乏問題。尤其各國推行的“數字優先”戰略,政府可能無意中將那些不能使用在線服務的人排除在外,從而造成新的數字鴻溝。因此,數字鴻溝的問題已經從“單一”轉向“多重”,在內容、帶寬和技能可用性等方面,數字鴻溝不僅是一個全球性挑戰,也代表了地方性具體問題。

另一方面,數據能力成為政府數字化轉型的核心關鍵因素,要獲得數據能力需要能夠理解和使用數據的公眾,能夠懂得數據潛在價值和數據分析的企業,能夠真實分析數據的專家和能夠懂得數據、用好數據、增強利用數據推進各項工作的領導者。數據鴻溝是指生產、收集、分析和使用數據的個人或群體之間的能力差異。消除數字鴻溝在信息化社會的初期階段是非常重要的,但是在政府數字化轉型的過程中,數據鴻溝變得更為突出,因為數字媒體已經變得流行起來,每個人的活動都被轉化為數字化的數據并被采集。數據在各個領域的利用和技術融合引起了數據生產、收集、分析和使用的差距,這影響著對實際使用的信息以及知識的數量和質量的決策。

(三)數據保護政策仍待完善

數據保護至關重要,因為它能確保個人、社區和各組織的隱私,使他們免于遭受未經授權的監督和歧視性監視。各國對于個人數據保護的監管各不相同。在歐洲,無論采用何種技術處理個人數據,個人數據都會得到法律保護。事實上,歐洲聯盟被認為擁有最嚴格的隱私保護法律條款。《一般數據保護條例》于2018年在歐盟正式頒布,這將顯著影響數據收集和分析流程。2017年,瑞士政府發布了一份新的《數據保護法》的初步草案,修訂現有關于數字技術的條款和加強個人數據保護。制定該法的另一個目的是將歐盟委員會所掌握的關于確保個人數據在歐盟國家與瑞士之間自由流動的方法、知識持續下去。目前在違規和未經授權的數據檢索方面仍然存在風險,例如對個人敏感數據的大量保存,參與數據收集和存儲的人員的數量仍舊過多。數據的完整性和連續性也面臨風險,如何確保數據安全備份以確定電子政務服務的順暢運行需要數據保護政策的有效支撐。

三、推進數字政府建設的路徑選擇

(一)構建數字政府能力建設與實現框架

根據OECD的調查,[4]數字政府戰略包含3個核心部分12塊主要內容以支持各個國家實現公共部門的數字化轉型。第一個核心為開放與參與,指的是開放、透明與包容性政府;在政策制定和服務交付中參與多個角色定位;創建數據驅動的文化;保護隱私確保數據安全。第二個核心為治理與協同,包含領導支持的政治承諾;跨政策領域的數字技術一致性應用;支持協同的有效組織和治理框架;增強國際合作。第三個核心是能力與實現,指的是有著明確的業務發展實踐與目標;增強公共機構的能力;擁有完善的法律和監管框架。

如何幫助政府部門應用數字技術和數據向更加創新、開放和有效的方向發展,從而不斷增強社會包容、經濟進步和國家競爭力的條件,是數字政府的實現目標,也是實現政府數字化轉型戰略的必要條件,至少要考察以下6個核心維度的發展。一是用戶驅動,政府采取的方法和行動能讓公眾和企業來決定他們自己的需求,即政策和公共服務的自我設計。二是主動性,即政府不需要等待正式的請求反應就能直接直達公眾的需求,包括除了因為隱私和安全保護政府的數據開放;在用戶請求服務之前就能把服務交付給用戶;政府主動從公眾那直接查看有關服務質量反饋,對服務提供者來說應用智能手機并創建檢測服務交付的時事信息成為強制性要求。三是數據驅動,政府在形成和實現公共政策和服務的設計、交付和檢測中管理和使用數據的度。四是設計的數字化,從一開始政府規劃政策和設計服務時對數字技術的嵌入程度,這意味著調動新技術來重新思考和重新設計內部過程并簡化內部程序以便達到同等有效的、可持續的和公眾驅動的服務,而不考慮用戶與公共授權服務交互的渠道。五是政府作為平臺,利用數字技術和數據提升數據驅動公共服務的能力,在增強政府開放的過程中讓公眾和多利益相關者參與到服務設計中并協同工作。六是默認開放,政府開放數據滿足用戶對數據的歸屬權,并能對他們的工作產生價值,以及政府應用數字技術對業務流程(如政策制定和服務設計)的開放程度。

(二)以數據為中心構建數據治理體系

現代信息技術的發展,不僅在硬件上為政府治理功能的發揮和增強提供了堅實基礎,也為政府在治理理念、治理模式和運行機制的轉型上提供了新方法和技術支持。如今,為了促進政府的數字化轉型,越來越多的國家積極推進物聯網、云計算和大數據等現代信息技術的研發與應用,借此推動數字政府的建設與發展。[5]數據驅動的數字政府根據數據的開放和使用情況,在公眾提出需求之前就分析結構化或非結構化數據,提前檢查需求并提供服務。數據治理以數據為中心通過數據收集、確認、聚合、分析,產生數據服務與產品,并把服務進行聚類產生價值,數據的參與實體包括數據提供者政府、企業和公眾;數據的中間過度參與者為政府、企業和應用開發者;數據的最終使用者仍舊為政府、企業與公眾;數據的發布與使用需要數據提供者的授權,然后產生數據驅動下的政策、數據驅動下的基礎設施、數據服務提供者和數據分析服務提供者等。整體數據治理是明確決策與責任、政策與標準、指導原則、隱私與條約以及普通數據的集成框架。

(三)培養數字技能彌合數字鴻溝

雖然全球聯網和服務交付已得以改善,但數字包容的出發點是在政府數字轉型的過程中改善人們的經濟地位,因而需要更加重視數字鴻溝問題。重視發展相關技能,培養數字素養,對電子政務服務的實施和使用具有重要的意義。數字技能的培養有助于改善社會包容,對抗數字鴻溝。在新加坡,政府設立了銀發族資訊通信倡議(SII)等計劃,解決老年人中存在的教育或數字技能缺乏問題,從而彌合網絡連接鴻溝。歐盟委員會指出,提高公共部門公務員的數字技能對于獲得電子政務的好處至關重要。因此,應向學齡兒童傳授這些技能,并在公務員、私營部門和公共部門中強化這些技能。此外,還應率先提出數字援助倡議,支持自身無法使用在線服務的社會成員。這一切努力都源自滿足公民和企業不斷變化的需求的愿望。

[ 參考文獻 ]

[1] 聯合國經濟與社會事務事務部. 聯合國2018年電子政務調查報告(中文版)[R]. https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/ Documents/un/2018-Survey/E-Government%20Survey%202018_FINAL_PRINT_Chinese.pdf,2018-10-4.

[2] Rob van der Meulen. 5 Levels of Digital Government Maturity[EB/OL].https://www.gartner.com/smarterwithgartner/5-levels-of-digital-government-maturity/, 2017-12-6.

[3] 吳志剛,廖昕,朱勝等. 政務大數據成熟度模型研究與應用[J].中國科技產業,2016(8).

[4] OECD. Digital Government Review of Sweden [EB/OL]. http://www.oecd.org/gov/digital-government/key-findings-digital-government-review-of-sweden-2018.htm,2018-10-1.

[5] J. Ramon Gil-Garcia, Sharon S. Dawes & Theresa A. Pardo. Digital government and public management research finding the crossroads[J]. Public Management Review,2017(3).

 



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